淺談咨詢機構如何做好PPP項目合同管理及績效考核

　　經過幾年的發展，大部分進入執行階段的PPP項目將陸續進入運營期。項目的履約回顧、規范性整改、爭議解決、績效評價、結算付費等成為各參與方關注的重點，將直接影響PPP項目后續能否健康規范、高質量發展。根據財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》）（財金〔2016〕92號）的文件要求，各級財政部門應當會同行業主管部門，在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價，也可委托第三方專業機構提出評價意見。委托第三方咨詢機構協助政府方做好PPP項目合同管理及績效評價工作的方式，在實踐中已逐步成為各地政府的首選。專業的人做專業的事，為PPP項目“保駕護航”，也是咨詢機構在“后PPP時代”謀發展的市場機遇。

　　筆者近期承接了中部某縣級市整體PPP項目合同管理及績效考核第三方咨詢服務項目。該市推廣應用PPP模式時間較早、項目較多，是獲得國務院表揚的推廣PPP模式成效明顯、社會資本參與度較高的市縣。截至目前，該市有13個在庫PPP項目，累計已完成投資額85億元，項目涵蓋污水處理、綜合管廊、海綿城市、智慧城市等不同類型，并將在2019年至2020年陸續進入運營期。如何協助政府方做好不同類型PPP項目合同管理及績效考核工作對于咨詢機構是一種挑戰，筆者將結合自身工作開展情況談談體會。

　　應遵循的原則

　　一是嚴格遵循國家政策法規，特別是對新出臺的政策【如《政府投資條例》（國務院令第712號）、財金（2019）10號文等】理解到位并協助各方及時進行必要調整；二是秉承公共利益最大化的原則，著眼于公共產品供給和公共服務效率的提升；三是站在客觀、公正的角度，協助政企雙方做好履約管理并解決爭議事項；四是發揮職業精神并保持專業素養，做好每項細致工作。

　　主要工作任務

　　對項目進行系統調研梳理，查缺補漏，糾正偏差。如就建設規模調整、合同未明確約定事項、與最新政策不一致等情形制定整改和完善方案；

　　結合政企雙方合理訴求和爭議事項，協助雙方協商談判和簽訂補充協議。如對股東退出、項目退庫、變更實施模式等情形的妥善處理；

　　確認項目實際產出，核算補貼支出。建立項目全生命周期明細臺賬，協助財政部門做好預算管理，及時填報更新綜合信息平臺數據；

　　細化項目運營方案和運營績效指標，制定項目運營期履約機制和管理細則；

　　協助制定績效考核工作方案，組織完成績效考核，編制項目績效評價報告。

　　重難點事項分析

　?。?）成本超支或規模調整

　　PPP項目因前期可研深度不夠、規劃調整等非社會資本原因導致在執行階段實際建設規模與采購階段不一致，會出現建設成本超支或規模調整的情況。咨詢機構應當協助政府做好相關評估論證、完成項目概預算調整。如果是建設成本超支，應確定超支部分的實施方式，如實際超過原合同金額10%的可分情況采取單一來源采購、另行招標或變更模式等方式繼續實施。因建設規模調整引起PPP邊界條件、價格調整的，還應當調整實施方案、物有所值評價和財政可承受能力論證并獲得審批，咨詢機構應協助政府做好與社會資本的磋商談判，起草并協助雙方簽訂補充協議。

　?。?）項目進入運營期的準備

　　很多PPP項目在完成竣工驗收的次日即進入運營期，這意味著政府將開始付費。為做好充分準備，咨詢機構可協助項目實施機構在項目進入運營期前完成對項目的基本建設程序合規性梳理檢查、PPP合同履約回顧、遺留問題整改、運營方案細化、核算政府補貼等工作，以保證項目平穩順利進入運營期，協助提高政府監管效率。

　?。?）項目退庫或提前終止的妥善處置

　　對于已簽訂PPP項目合同或已進入建設期的項目發生退庫或提前終止的，如不妥善處置將造成政企一方或雙方實際損失。咨詢機構應當協助雙方進行友好協商，在理解雙方合理訴求的基礎上，依照合同約定制定善后方案，包括已建項目的驗收、項目審計清算、項目公司債權債務處置等，并協助雙方簽訂善后協議。必要情況下，咨詢機構可根據政府需求就項目后續未建部分提供實施模式和路徑的建議。

　?。?）制定績效考核工作方案

　　通過開展PPP績效考核，將考核結果作為財政預算支出安排的重要依據，可及時發現PPP項目實施過程中存在的問題并進行整改，以確保更好地提高公共產品與公共服務的質量與效率。目前國家層面還未正式下發PPP項目績效考核相關指引文件，落地較早的PPP項目合同中關于績效考核的內容或粗略或不具備可操作性，部分項目事先未明確績效目標、事中未進行績效監測，給績效考核工作帶來不小的難度。咨詢機構應協助政府方制定績效考核工作方案，方案應包括以下主要內容：

　　確定績效考核的主體，通常由項目實施機構、財政部門、行業主管部門、外部專家、公眾代表等組成績效考核小組作為績效考核的主體；

　　明確考核的對象為項目公司；

　　確定考核的時間節點，建設期考核可以在建設期結束后一次性對項目公司在建設期階段的履約情況和建設管理水平進行評價；運營期考核在每個運營年度應至少開展一次；

　　制定績效指標和權重，在編制績效考核方案時應充分結合項目自身特點和項目風險分配方案，盡量采用客觀的可量化指標，指標應完整實用，并合理設置指標權重和打分方法。維護類、經營類的指標應有不同側重，不同類型的項目應根據行業規范標準制定專用指標；

　　完成項目調查和基礎信息資料收集，咨詢機構可通過資料收集、實地調研、座談會及問卷調查等方式完成項目調查并進行整理分析；

　　確定績效考核結果應用方式，建立考核結果與付費掛鉤機制，列明包含績效系數的付費計算公式，為體現公平應事先取得社會資本的意見反饋和確認。

　　協助組織績效考核工作會議，就打分細則進行闡釋說明并匯總得分，編制績效考核報告并提交審核，核算績效付費金額，協助政府督促項目公司進行缺陷修復和限期整改。

　　結語

　　咨詢機構要做好PPP項目合同管理及績效考核咨詢服務工作，一方面要勤練內功，注重提升自身專業技能，優化團隊人力配置，有序安排各項工作節點，保證咨詢成果交付的及時性和質量；另一方面也要充分借鑒外部先進做法經驗，向政府部門、行業專家多取經，可以充分整合資源，邀請法律、工程、技術、財稅等方面的權威專家共同參與咨詢。